【摘要】：“構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”是新時(shí)代新征程的新命題。分析研究其理論內(nèi)涵與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于進(jìn)一步闡釋習(xí)近平生態(tài)文明思想和在新征程上繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。其理論內(nèi)涵主要體現(xiàn)在全地域、全要素、全領(lǐng)域、全方位、全過程、全社會(huì)6個(gè)方面，是對(duì)習(xí)近平生態(tài)文明思想系統(tǒng)觀念的新豐富和新發(fā)展，是對(duì)以陸海統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境治理的拓展和深化，是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)律性認(rèn)識(shí)的整體躍升。當(dāng)前，“構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”面臨多方面挑戰(zhàn)，包括現(xiàn)有體制機(jī)制無法滿足新發(fā)展理念要求，高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)尚未完全統(tǒng)籌，傳統(tǒng)管理手段尚不能支撐科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污、依法治污，治理基礎(chǔ)能力現(xiàn)代化尚不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。本文建議從頂層設(shè)計(jì)、目標(biāo)路徑、體制機(jī)制融合、能力保障體系等方面開展相關(guān)工作，為全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)提供參考。

　　【關(guān)鍵詞】：從山頂?shù)胶Ｑ?；保護(hù)治理大格局；陸海統(tǒng)籌；習(xí)近平生態(tài)文明思想

　　2023年7月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出：“要堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局，綜合運(yùn)用自然恢復(fù)和人工修復(fù)兩種手段，因地因時(shí)制宜、分區(qū)分類施策，努力找到生態(tài)保護(hù)修復(fù)的最佳解決方案”。2023年12月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確要求“構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局，實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境治理制度”?！皹?gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”（以下簡(jiǎn)稱“構(gòu)建大格局”）是新時(shí)代新征程的新命題。本文通過闡釋“構(gòu)建大格局”的理論內(nèi)涵，分析“構(gòu)建大格局” 實(shí)踐已取得的顯著成效及面臨的主要挑戰(zhàn)，對(duì)下一步工作思路提出建議，以期為全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)提供參考。

　　“構(gòu)建大格局”的理論內(nèi)涵

　　針對(duì)“構(gòu)建大格局”的提出，一些研究從理論層面及頂層設(shè)計(jì)角度進(jìn)行了探討。如褚松燕等[1]認(rèn)為，“構(gòu)建大格局”，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，不斷完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度體系。張修玉等[2]提出科學(xué)厘清工作思路、規(guī)范指引工程實(shí)施和系統(tǒng)加大監(jiān)管力度等方面建議。趙寧等[3]從國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃角度論述“構(gòu)建大格局”的具體實(shí)踐，提出要逐步構(gòu)建起“國家規(guī)劃＋重點(diǎn)區(qū)域、流域、海域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃＋專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃＋地方規(guī)劃”的國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系，為全方位、全地域、全過程推進(jìn)國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供了科學(xué)指引。崔書紅等[4]從陸海統(tǒng)籌角度論述，認(rèn)為“構(gòu)建大格局”是深化海洋生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　《意見》提出，錨定美麗中國建設(shè)目標(biāo)，要堅(jiān)持做到全領(lǐng)域轉(zhuǎn)型、全方位提升、全地域建設(shè)、全社會(huì)行動(dòng)。生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，不能各管一攤、相互掣肘，必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)。要更加注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、岸上水里、城市農(nóng)村、陸地海洋以及流域上下游[5]。

　　“構(gòu)建大格局”是對(duì)習(xí)近平生態(tài)文明思想系統(tǒng)觀念的新豐富和新發(fā)展

　　習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條。”從“統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理”到“堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”是生態(tài)文明建設(shè)系統(tǒng)觀的進(jìn)一步完善和發(fā)展。一是強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境“一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”思路，從系統(tǒng)和全局角度尋求新的治理之道；二是把海洋要素明確納入系統(tǒng)治理范圍，強(qiáng)調(diào)了陸地和海洋的統(tǒng)一保護(hù)；三是更加注重源頭治理，統(tǒng)籌兼顧山上山下、地上地下、岸上水里、城市農(nóng)村、陸地海洋以及流域上下游，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，注重自然地理單元的完整性、生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、修復(fù)目標(biāo)的綜合性、人地耦合的整體性、跨區(qū)域的協(xié)同性。

　　“構(gòu)建大格局”是對(duì)以陸海統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境治理的拓展和深化

　　黨的十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”。陸海統(tǒng)籌是指在陸地和海洋兩大自然系統(tǒng)之間建立包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)安全、國家安全等全部領(lǐng)域的綜合協(xié)調(diào)關(guān)系。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的重要一環(huán)。多年以來，我國環(huán)境治理工作堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、綜合治理，取得一系列顯著成效，但仍然存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、責(zé)任鏈條不完整、政策制度不完善等問題。因此，“構(gòu)建大格局”是對(duì)以陸海統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境治理的拓展和深化，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治本之策。從區(qū)域來講，陸海統(tǒng)籌更多考慮沿海城市及沿海省份，而“構(gòu)建大格局”除包括沿海省份、沿海城市外，還包括內(nèi)陸省份；從要素來講，陸海統(tǒng)籌主要考慮氮、磷等污染治理，而“構(gòu)建大格局”包括從山頂?shù)搅饔蛟俚胶Ｓ虻娜蛏鷳B(tài)保護(hù)及環(huán)境治理；從手段來講，陸海統(tǒng)籌主要考慮監(jiān)測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評(píng)、排污許可等環(huán)境管理制度，而“構(gòu)建大格局”還包括區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等綜合性政策。

　　“構(gòu)建大格局”是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)律性認(rèn)識(shí)的整體躍升

　　一是加深對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)相互影響的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。從山頂?shù)胶Ｑ?，不同區(qū)域的各個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的功能和運(yùn)行規(guī)律不同，彼此之間又相互聯(lián)系，如水在地球表面以氣態(tài)、液態(tài)和固態(tài)的形式在陸地、海洋和大氣間不斷循環(huán)，因此要先摸清自然生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，才能依靠規(guī)律制定和實(shí)施管理政策。二是加深對(duì)處理好自然恢復(fù)和人工修復(fù)的關(guān)系的認(rèn)識(shí)。自然生態(tài)系統(tǒng)具有自我調(diào)節(jié)、自我凈化、自我恢復(fù)的能力，保護(hù)生態(tài)和治理環(huán)境必須從自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧、整體施策，著力提升自然生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，形成人與自然和諧共生的格局。三是加深對(duì)從全局性角度來解決生態(tài)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)。應(yīng)統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與消費(fèi)、城鄉(xiāng)與區(qū)域、國內(nèi)與國際等多方面、多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，建立更加科學(xué)合理的管理制度和體系，協(xié)調(diào)各種矛盾與沖突，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

　　“構(gòu)建大格局”的實(shí)踐進(jìn)展

　　2018年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、一氧化碳和二氧化碳的“五個(gè)打通”[6]?！笆濉币詠?，我國累計(jì)投入近千億元實(shí)行的51個(gè)“山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程”是落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想系統(tǒng)理念的具體實(shí)踐。我國京津冀及周邊區(qū)域、長三角、珠三角、汾渭平原等區(qū)域開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，有效促進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善。長江、黃河等大江大河流域從以“污染防治為主”向水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“三水統(tǒng)籌”、協(xié)同治理轉(zhuǎn)變[7]。為打好渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，環(huán)渤海三省一市（遼寧省、河北省、山東省和天津市）通過各部門協(xié)同攻堅(jiān)，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、城市黑臭水體治理、海洋污染防治等攻堅(jiān)戰(zhàn)統(tǒng)籌銜接，助力近岸海域水質(zhì)明顯改善[8]。從國家到地方，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作不斷增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，為“構(gòu)建大格局”提供了實(shí)踐支撐。

　　沿海地區(qū)積極探索“構(gòu)建大格局”的方法和措施，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。河北省深入實(shí)施重點(diǎn)海域綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，持續(xù)推進(jìn)美麗海灣建設(shè)，強(qiáng)化陸海統(tǒng)籌治理機(jī)制創(chuàng)新，充分考慮近岸海域水質(zhì)改善需求，強(qiáng)化省內(nèi)入海河流上下游跨界斷面的生態(tài)補(bǔ)償，建立健全省、市、縣三級(jí)跨界斷面總氮生態(tài)補(bǔ)償金扣繳制度[9]。山東省落實(shí)黃河干流（山東段）水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)及總氮控制工作，要求３年內(nèi)沿線生產(chǎn)、生活尾水不直接進(jìn)入干流，重要支流建成“一河口一濕地”，并在小清河流域開展陸海協(xié)同共治試點(diǎn)，出臺(tái)總氮排放控制標(biāo)準(zhǔn)，并將總氮納入流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[10]。浙江省深化“五水共治”碧水行動(dòng)，全域推進(jìn)工業(yè)園區(qū)、生活小區(qū)“污水零直排區(qū)”建設(shè)，將入海氮、磷控制納入“美麗浙江”和“五水共治”考核[11]。廣東省將珠江口鄰近海域涉及的6個(gè)城市陸域及毗鄰海域確定為核心區(qū)，同時(shí)將省內(nèi)珠江流域上游的7個(gè)城市陸域確定為拓展區(qū)，大力推進(jìn)入?？偟鳒p，強(qiáng)化總氮排放重點(diǎn)行業(yè)污染控制，加強(qiáng)涉氮重點(diǎn)行業(yè)固定污染源總氮排放控制和監(jiān)管執(zhí)法，全面推行排污許可“一證式”管理[12]。海南省建立“水陸統(tǒng)籌、以水定陸，陸海統(tǒng)籌、以海定陸”的生態(tài)環(huán)境管理體系，作為其協(xié)調(diào)發(fā)展和保護(hù)的重要標(biāo)準(zhǔn)及路徑[13]。福建省以近岸海灣、河口為重點(diǎn)，強(qiáng)化精準(zhǔn)治污，分區(qū)分類實(shí)施陸海污染源頭治理，持續(xù)改善近岸海域環(huán)境質(zhì)量[14]。廈門市以筼筜湖綜合治理為發(fā)端，深化推廣“依法治湖、截污處理、清淤筑岸、搞活水體、美化環(huán)境”治湖20字方針，在五緣灣、環(huán)東海域綜合整治中統(tǒng)籌實(shí)施陸域源頭減排和海域生態(tài)擴(kuò)容，以軍營村、東西溪、同安灣為試點(diǎn)，強(qiáng)化流域上下游協(xié)同的生態(tài)補(bǔ)水、植綠護(hù)綠和生態(tài)濕地建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了治海、治河、治湖、治島、治山、治城一體化推進(jìn)，構(gòu)建了市域范圍的“從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”實(shí)踐樣本[15]。

　　新征程上面臨的主要挑戰(zhàn)

　　經(jīng)過實(shí)踐探索，從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局已初具雛形，但我國生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)依然艱巨，與美麗中國建設(shè)目標(biāo)要求仍有不小的差距。當(dāng)前，“構(gòu)建大格局”仍面臨諸多挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

　　現(xiàn)有體制機(jī)制無法滿足新發(fā)展理念要求

　　從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性的工程，必須完整、準(zhǔn)確、全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念。但一直以來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)部署和目標(biāo)考核均是按照行政區(qū)域和部門職責(zé)來劃分的，不同地區(qū)和部門間存在不同的利益訴求和政策壁壘，“構(gòu)建大格局”受到嚴(yán)重阻礙。一是在行政區(qū)劃上，流域上下游在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水資源使用和排污治污問題上存在較大分歧。近岸海域治理責(zé)任主要由沿海地區(qū)承擔(dān)，這種管理方式難以解決跨地級(jí)市乃至跨?。▍^(qū)、市）流域?qū)逗Ｓ蛏鷳B(tài)環(huán)境造成更大影響的問題。內(nèi)陸地區(qū)難以“設(shè)身處地”地考慮為海洋生態(tài)環(huán)境緩解壓力，沿海地區(qū)對(duì)陸源污染負(fù)荷的影響“鞭長莫及”[16]。二是在管理部門上，“構(gòu)建大格局”涉及發(fā)展改革、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、城管等多個(gè)部門，需要統(tǒng)籌資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、環(huán)境污染防治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，但各部門往往只關(guān)注自身職責(zé)范圍內(nèi)、行政區(qū)劃內(nèi)的問題，缺乏全局觀念和協(xié)同意識(shí)。

　　高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)尚未完全統(tǒng)籌

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“處理好發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，是一個(gè)世界性難題，也是人類社會(huì)發(fā)展面臨的永恒課題”。一是部分地區(qū)統(tǒng)籌綠色發(fā)展難度較大。生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)入深水區(qū)，僅靠末端治理的管控手段難以為繼，必須從源頭管控，加強(qiáng)精細(xì)化管理，堅(jiān)持以綠色低碳為引領(lǐng)，尋求系統(tǒng)化的解決方案。部分省會(huì)城市進(jìn)入發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換期，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整優(yōu)化推進(jìn)緩慢，綠色生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型技術(shù)應(yīng)用推廣不足，“三廢”綜合利用配套政策滯后，治理方向和重點(diǎn)不清、措施不足、力度不夠。例如，2021年，西安市、太原市、石家莊市的第二產(chǎn)業(yè)占比仍分別為33.54%、49.60%及32.50%，并且2020—2021年連續(xù)兩年處于全國168個(gè)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量排名后20位[17]。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)移。隨著東部發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素成本攀升和環(huán)境保護(hù)約束趨緊，一些高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。近年來，新疆和內(nèi)蒙古的采礦、電力、化工等重污染產(chǎn)業(yè)迅速壯大，四川、山西、湖北和安徽等地區(qū)的重污染產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值不斷提升[18]。此外，中西部地區(qū)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)與貧困地區(qū)高度重合，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高的地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、不具有交通優(yōu)勢(shì)等原因，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)選擇權(quán)較低。重污染產(chǎn)業(yè)的集聚顯著增加了工業(yè)污染物的排放量，而環(huán)境準(zhǔn)入要求卻沒有有效發(fā)揮降低污染物排放量的作用，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降。

　　傳統(tǒng)管理手段尚不能支撐科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污、依法治污

　　部分地區(qū)貫徹落實(shí)“精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污”方針不夠全面、不夠平衡、不夠到位，在面對(duì)復(fù)雜多樣的生態(tài)環(huán)境問題時(shí)，往往難以做到科學(xué)、有效地治理[19]。一是法律法規(guī)尚不完善。現(xiàn)行環(huán)境法律體系將整體生態(tài)環(huán)境按照要素和區(qū)域進(jìn)行劃分，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致碎片化、相互重疊乃至不一致的狀態(tài)[20]，難以適應(yīng)全方位、全地域、全過程的生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求。并且，陸地、河流和海洋的生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)等職能分屬不同部門，而各部門適用的法律法規(guī)也未有效銜接，系統(tǒng)性不強(qiáng)，部分規(guī)定的剛性約束不足。二是體制機(jī)制尚不健全?，F(xiàn)有的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制多依靠部門間的協(xié)作配合辦法與聯(lián)合行動(dòng)、區(qū)域間框架協(xié)議等，在應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害防治時(shí)可發(fā)揮積極的作用，但在日常工作的協(xié)同推進(jìn)上具有滯后性和不協(xié)調(diào)性，迫切需要在部門間、區(qū)域間、要素間建立“上下互動(dòng)”“協(xié)作推進(jìn)”“交叉互補(bǔ)”“左右聯(lián)動(dòng)”的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制[21]。三是政策標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同不夠。國土空間規(guī)劃之間、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之間、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之間、污染物總量控制與環(huán)境容量控制之間、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理與排污許可制度之間、排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之間仍然存在協(xié)同不夠的問題[22]，涵蓋規(guī)劃引領(lǐng)、系統(tǒng)施治、嚴(yán)格保護(hù)、防范風(fēng)險(xiǎn)、提升能力、執(zhí)法督察、科研攻關(guān)等方面的一整套政策“組合拳”尚未形成。例如，地表水和海水環(huán)境治理工作對(duì)氮、磷等污染物的治理與管控標(biāo)準(zhǔn)不銜接；流域上下游生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度往往難以向下延伸至河口、海域；河口區(qū)產(chǎn)卵場(chǎng)和濱海濕地等的生態(tài)需水量尚未能納入河流水資源統(tǒng)一調(diào)度體系[23]。

　　治理基礎(chǔ)能力現(xiàn)代化尚不能滿足現(xiàn)實(shí)需要

　　“構(gòu)建大格局”需要有先進(jìn)的技術(shù)手段和較強(qiáng)的治理能力來解決環(huán)境治理中難啃的“硬骨頭”問題。然而，一方面，我國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用水平仍有待提高。當(dāng)前，多污染物協(xié)同治理技術(shù)水平尚無法支撐更高效、更精準(zhǔn)地深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)技術(shù)難以滿足山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的要求，環(huán)保技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境新材料、新技術(shù)整體上處于“跟跑”階段，科技創(chuàng)新仍面臨新技術(shù)與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域融合不足等挑戰(zhàn)。另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)能力仍然有明顯的短板。國家和地方人員隊(duì)伍、監(jiān)測(cè)裝備、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等遠(yuǎn)不能滿足“構(gòu)建大格局”的監(jiān)管需求。突出問題包括氣候變化、生態(tài)、海洋、新污染物等新興領(lǐng)域人員素質(zhì)及基礎(chǔ)能力薄弱；地方相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于剛起步階段；環(huán)境應(yīng)急專業(yè)能力嚴(yán)重缺乏；生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力嚴(yán)重不足，便攜監(jiān)測(cè)設(shè)備等配備不足，信息化、智能化數(shù)據(jù)分析能力不足。

　　對(duì)下一步工作的思考和建議

　　“構(gòu)建大格局”涉及陸地和海洋、流域上下游、相鄰區(qū)域海域之間等的協(xié)調(diào)并行，因此必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，在更大尺度、更深層次、更高層級(jí)上推動(dòng)“構(gòu)建大格局”理念入腦入心、見行見效。建議從頂層設(shè)計(jì)、目標(biāo)路徑、體制機(jī)制融合、能力保障體系等方面開展相關(guān)工作。

　　以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，以強(qiáng)化“五個(gè)協(xié)同”為導(dǎo)向，統(tǒng)籌謀劃“構(gòu)建大格局”頂層設(shè)計(jì)

　　深入考慮大格局內(nèi)部各主體、各單元、各項(xiàng)任務(wù)、各項(xiàng)責(zé)任的連通銜接，以強(qiáng)化“五個(gè)協(xié)同”為導(dǎo)向，統(tǒng)籌謀劃“構(gòu)建大格局”頂層設(shè)計(jì)，提升生態(tài)環(huán)境治理水平。一是要強(qiáng)化目標(biāo)協(xié)同，自覺把生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，在多重目標(biāo)中尋求動(dòng)態(tài)平衡；二是要強(qiáng)化流域、海域污染協(xié)同治理，統(tǒng)籌考慮氮、磷等污染物控制及監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)；三是要強(qiáng)化部門協(xié)同，主動(dòng)加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任清單；四是要強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同，打破以行政區(qū)域?yàn)閱挝坏膫鹘y(tǒng)環(huán)境治理模式，加強(qiáng)區(qū)域流域綠色發(fā)展協(xié)作，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治；五是要強(qiáng)化政策協(xié)同，推動(dòng)財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技等政策與環(huán)保政策統(tǒng)籌，形成推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的政策合力。

　　對(duì)標(biāo)美麗中國建設(shè)中長期目標(biāo)，制定“構(gòu)建大格局”的目標(biāo)任務(wù)和路徑方法，深化改革創(chuàng)新

　　對(duì)標(biāo)2035年美麗中國建設(shè)目標(biāo)謀劃“構(gòu)建大格局”目標(biāo)任務(wù)，設(shè)置階段性目標(biāo)，強(qiáng)化問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，提出各領(lǐng)域目標(biāo)改善總體思路，科學(xué)合理地設(shè)置目標(biāo)任務(wù)，有步驟、有節(jié)奏地推進(jìn)工作。一是深化改革創(chuàng)新，持續(xù)提升環(huán)境治理現(xiàn)代化水平。壓緊壓實(shí)各方責(zé)任，健全責(zé)任體系，強(qiáng)化法治保障、健全經(jīng)濟(jì)政策、完善資金投入機(jī)制。二是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，統(tǒng)籌推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間布局，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動(dòng)，形成符合自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律的國土空間新格局；加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。三是加強(qiáng)污染綜合治理，持續(xù)深入推進(jìn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。推動(dòng)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，提升生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性和持續(xù)性；實(shí)施重大工程，支持重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)問題治理，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是探索試點(diǎn)先行，支持和指導(dǎo)沿海地區(qū)積極探索實(shí)踐，打造示范樣板。

　　健全“構(gòu)建大格局”的全鏈條責(zé)任體系，推進(jìn)全領(lǐng)域法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)銜接，深化全過程體制機(jī)制融合

　　建立全面覆蓋、層次清晰的責(zé)任分配機(jī)制，促進(jìn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，融合各環(huán)節(jié)的管理機(jī)制和體制，從全鏈條、全領(lǐng)域、全過程等方面深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。一是將“構(gòu)建大格局”理念融入環(huán)境法典編撰，構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)境立法體系，提高環(huán)境法的可操作性和內(nèi)在統(tǒng)一性，填補(bǔ)現(xiàn)行環(huán)境法律體系空白；二是探索構(gòu)建“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡娜湕l責(zé)任分解落實(shí)機(jī)制，貫通陸海污染防治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的部門協(xié)同、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、多方參與機(jī)制，推進(jìn)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評(píng)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法、應(yīng)急、督察、考核等政策法規(guī)的相互銜接，建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫润w系；三是統(tǒng)籌污染物減排目標(biāo)、生態(tài)修復(fù)工程措施、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管行動(dòng)等，貫通實(shí)施城鄉(xiāng)黑臭水體治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染治理、重點(diǎn)海域綜合治理等攻堅(jiān)行動(dòng)；四是遵循“以海定陸、以水定城”的理念，構(gòu)建以海洋環(huán)境承載能力和近海水域質(zhì)量目標(biāo)為核心的管理體制，實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境治理制度。

　　圍繞全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)，提升“構(gòu)建大格局”的能力保障體系

　　圍繞全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)，不斷提升人員能力、技術(shù)水平、裝備能力等，提升現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理水平。一是強(qiáng)化激勵(lì)政策支持。健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系，健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式和投融資模式創(chuàng)新，深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，大力發(fā)展綠色金融。二是加強(qiáng)科技支撐。加強(qiáng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，深化企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)學(xué)研深度融合，加大高效綠色環(huán)保技術(shù)裝備產(chǎn)品供給力度，實(shí)施高層次生態(tài)環(huán)境科技人才工程，培養(yǎng)造就一支高水平的生態(tài)環(huán)境人才隊(duì)伍。三是加快數(shù)字賦能。深化人工智能等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，實(shí)施生態(tài)環(huán)境信息化工程，健全天、空、地、海一體化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)降碳、減污、擴(kuò)綠協(xié)同監(jiān)測(cè)全覆蓋。

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